Псковская область: «кавалерийская рубка»

Псковская область продолжает беднеть гораздо быстрее остальной России, уверяет директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич

Все губернаторы умеют говорить правильные слова про заботу о людях, но реальная политика властей проверяется деньгами – бюджетными расходами. Попробуем это сделать, используя данные Федерального казначейства о доходах и расходах консолидированных бюджетов регионов (они включают региональный бюджет и бюджеты всех муниципалитетов). Данные открыты и выложены на сайте казначейства, нужно только посчитать и сравнить.

Наталья Зубаревич. Фото: «Уральская неделя»

Следует также учитывать состояние экономики Псковской области и России в целом, ведь от этого зависят доходы бюджета региона и объемы федеральной помощи. Придется немного помучить печальными цифрами. В России вслед за стагнацией 2013 года начался экономический кризис, который проявился и в Псковской области. В 2014 г. её промышленное производство сократилось на 6% (в целом по РФ был рост на 1,7%), инвестиции снизились на 4% (РФ – почти на 3%), реальные доходы населения – на 1,7% (РФ – на 0,7%).

В первом квартале 2015 г. негативные тенденции продолжились или даже ускорились: промышленный спад в Псковской области составил 2,5% (в целом по РФ – спад 0,4% к первому кварталу 2014 г.), объем розничной торговли сократился на 5% (РФ – почти на 7%), а реальные доходы населения по последним данным за январь-февраль сократились почти на 5% (РФ – на 2,6%). Уровень безработицы, измеряемый по методологии МОТ, вырос в Псковской области с 6,1% в последние месяцы 2014 г. до 7,8% в январе-марте 2015 г. В целом по России уровень ниже, а рост более медленный (с 5,2 до 5,7% за тот же период).

Итак, кризис в Псковской области проявился раньше и сильнее, чем в целом по России. Экономический спад должен негативно влиять на бюджет региона, но если при этом ускоряется инфляция, то бюджет получает больше налоговых поступлений в рублях даже при спаде! Деньги постепенно обесцениваются, но объем доходов бюджета может расти. Ниже все цифры доходов и расходов бюджета даны без учета инфляции, так у нас принято считать. Но если читатель вспомнит об уровне инфляции за 2014 г. (более 11%) и за первый квартал 2015 г. (16%), то может сделать вывод о реальном снижении доходов и расходов бюджета Псковской области и других регионов России.

Итоги 2014 года: что получили и на чем экономили?

Доходы консолидированного бюджета Псковской области невелики – 30,1 млрд руб. в 2014 г., но в Новгородской области, примерно равной по численности населения, они еще меньше – 28,2 млрд руб., несмотря на более высокий налоговый потенциал. Это результат выравнивающей политики федеральных властей. Доля безвозмездных перечислений (трансфертов) в доходах бюджета Псковской области составила в 2014 г. почти 41%, в Новгородской области – 19%, а в среднем по регионам РФ – 18% без учета трансфертов Крыму. Именно благодаря трансфертам, объем которых увеличился в 2014 г. на 17%, доходы бюджета Псковской области выросли на 8%. На этом фоне и Новгородская область (снижение трансфертов на 14%), и в среднем все регионы России выглядят «золушками».

Динамика доходов консолидированного бюджета в 2014 г. (в % к 2013 г.)

Видимо, в благодарность Минфину за дополнительную финансовую помощь Псковская область продемонстрировала почти образцовую политику «оптимизации» расходов. Это подтверждается динамикой расходов по основным статьям: за исключением расходов на образование, существенно порезаны все другие социальные расходы и расходы на ЖКХ. Однако расходы на национальную экономику росли в Псковской области опережающими темпами, резко отличаясь от суммарной динамики регионов России. Структура этих расходов такова: 41% – на дорожное хозяйство (дорожные фонды) для выполнения указов по вводу дорог, а 35% – на поддержку сельского хозяйства, что более чем странно для региона с неблагоприятными агроклиматическими условиями и низкой конкурентоспособностью агросектора. Область не смогла сократить расходы на общегосударственные вопросы (проще сказать, на бюрократию), но это проблема почти всех российских регионов. Для сравнения, соседняя Новгородская область резала не всю социалку и меньшими темпами, за исключением физкультуры, спорта и здравоохранения, а также сократила расходы на национальную экономику.

Динамика расходов консолидированного бюджета в 2014 г., в % к 2013 г.

Что в результате получилось? Доля расходов на социальные цели в бюджете Псковской области падала год за годом, в 2014 г. резко снизившись до 58% с помощью «кавалерийской рубки» расходов (таблица 3). В Новгородской области доля расходов на социальные цели такая же, но она устойчива в последние годы, а регионы России в целом тратили больше – 62% в 2014 г. Судя по всему, власти Псковской области хотят быть в числе лидеров бюджетной оптимизации, сокращая число занятых в социальных отраслях и сеть учреждений. Оставшимся работникам можно повысить зарплату в соответствии с указами, благо средний ее уровень по области невысок. Согласно ли с такой политикой население? Видимо, это не имеет значения…

Доля расходов на социальные цели во всех расходах консолидированного бюджета региона, %

Разумеется, у властей есть оправдания: 2014 г. закончен со значительным дефицитом бюджета (-7,8% к доходам), велик долг. По отношению долга к налоговым и неналоговым доходам бюджета (81%) область входит в 15 самых проблемных регионов страны. На Северо-Западе ситуация с долгом хуже только в Карелии, проблемы Вологодской и Новгородской областей почти такие же, но «кавалерийской рубки» социальных расходов они не устраивали.

Проблема долга для Псковской области действительно тяжелая, расходы на его обслуживание в 2014 г. достигли 2,7% от всех расходов бюджета – это почти равно расходам на культуру. Кроме того, некомфортна структура долга – 48% составляют кредиты коммерческих банков: они дороже, и трудно договариваться об отсрочке платежей.

Дефицит бюджета и суммарный долг региона и муниципалитетов

Можно только догадываться о принятых властями области решениях, но гипотезы таковы. Во-первых, если старательно рубить социальные расходы бюджета, Минфин смилостивится и, возможно, быстрее поможет перевести коммерческие кредиты области в бюджетные, ставка по которым значительно ниже. Кроме того, бюджетные кредиты можно пролонгировать на долгие годы по минимальной ставке (0,5% годовых), как это уже сделано для Татарстана и Краснодарского края.

Увы, в Псковской области не было Универсиады и Олимпиады, поэтому приходится искать другие пути, чтобы растопить сердце Минфина. Во-вторых, президентские указы нужно выполнять. Сокращение сети учреждений социальной сферы и занятых в социальных отраслях не только позволяет выполнить зарплатные указы, но и высвобождает средства для выполнения указа по дорожному строительству. Область отлично отчитается и будет в передовиках по всем направлениям.

Экономия на социальных расходах, то есть на жителях области, была решительной. Чего добились? Объем суммарного долга Псковской области и ее муниципалитетов вырос с 12,8 млрд руб. в феврале 2014 г. до 14,5 млрд. руб. в апреле 2015 г. Рубка социальных расходов не помогла, а попытки выполнить дорожные указы усугубили проблему долга. Вопрос: что важнее – люди или дороги? Ответ: важнее всего хорошая отчетность по выполнению указов.

Что происходит в 2015 г.?

Первый квартал 2015 г. не очень показателен для анализа бюджетной динамики из-за особенностей межбюджетных отношений. Тем не менее есть хорошие новости, хотя и ненадолго.

Во-первых, в целом по регионам РФ динамика доходов бюджетов улучшилась, а в Псковской области рост налоговых и неналоговых доходов бюджетов сохранился на том же уровне (+8%). Бюджетам регионов помог значительный рост в марте выплат налогов на прибыль, а также налогов на имущество и акцизов. Для Псковской области особенно важен рост акцизов на 21% и налога на прибыль на 13%.

Но этот рост вряд ли будет устойчивым. Бизнес платил налог на прибыль в первом квартале 2015 г. по финансовым результатам 2014 г. (так устроен этот налог), а они были лучше. В результате у многих компаний случилась переплата, которую нужно возвращать из бюджетов, но денег на это нет. В 2015 г. экономическая ситуация ухудшилась, и объем выплат налога на прибыль неизбежно сократится. Для Псковской области это не так страшно – доля налога на прибыль в доходах ее бюджета только 10%. Но более развитым регионам придется туго. Главным налогом для Псковской области является налог на доходы физических лиц (НДФЛ), его доля в доходах бюджета максимальна (25%). Он вряд ли будет расти, потому что динамика реальной заработной платы в России такова: январь 2015 г. – спад на 8%, февраль – на 10%, март – на 9%, апрель – на 13%.

Во-вторых, федеральные власти увеличили масштабы поддержки регионов (точнее, стали раньше перечислять трансферты), и в первом квартале трансферты выросли на 37%. Псковской области особенно повезло – если в первом квартале 2014 г. она получила только 6 млн руб. трансфертов, то в первом квартале 2015 г. – 2,2 млрд руб. Именно по этой причине доходы консолидированного бюджета области увеличилсь на 66% по сравнению с первым кварталом 2014 г. Но получить раньше – это не значит получить больше по итогам всего года. Напомним, что в федеральном бюджете на 2015 г. запланировало сокращение трансфертов регионам на 13%.

Поменялась ли расходная политика? И да, и нет. Во-первых, расходы бюджета Псковской области выросли на 21% по сравнению с первым кварталом 2014 г., что значительно выше роста доходов (8%). При этом расходы на национальную экономику выросли на 58% (в среднем по регионам РФ – на 3%). Доля этих расходов в бюджете области (24% в 2014 г.) сопоставима с развитыми регионами, в среднем по регионам РФ она ниже (19% в 2014 г.). На дорожное хозяйство (дорожные фонды) израсходовано 60% расходов, выполнение указа по строительству дорог остается важнейшим приоритетом. Еще 22% ушло на поддержку сельского хозяйства. При высокой долговой нагрузке это вызывает большие вопросы. Понимают ли власти, что важнейшая проблема Псковской области – деградация человеческого капитала, дороги тут не очень помогут, а в сельском хозяйстве работать будет некому.

После жесткой экономии начали расти расходы на ЖКХ – на 9% (в среднем по регионам РФ – на 2%). В социальной сфере в первом квартале 2015 г. власти Псковской области продолжали сокращать расходы только на образование – на 6% (в среднем по регионам РФ – рост на 2%). Расходы бюджета на здравоохранение выросли на 41% (в среднем про регионам ПФ – на 6%), на социальную политику – на 36% (в среднем по регионам РФ – на 7%). Динамика первого квартала не очень показательна, но, возможно, протесты населения Псковской области по поводу жесткой «рубки» социальных расходов возымели действие. Значит, их нужно усиливать, требуя от властей области подотчетности и публичного обоснования проводимой бюджетной политики.

Кто виноват и что делать?

Проблемы разбалансированности бюджетов есть почти у всех регионов, но власти Псковской области оказались «отличниками» в выполнении указов, подорвавших стабильность бюджетов регионов вкупе с начавшимся кризисом. Вспоминается русская пословица: «Заставь дурака богу молиться, он и лоб расшибет». Роль личности немаловажна, губернаторы разные, и от их политики многое зависит. Но главная проблема – в той системе управления, которая сложилась в России. Федеральные власти не хотят учитывать региональные различия, все стрижется под одну гребенку. А ведь условия Нечерноземья сложнее: сильнее депопуляция и постарение, в сельской местности преобладают мелкие деревни, центры муниципалитетов невелики по численности населения – все это приводит к дополнительным расходам на содержание сети учреждений социальной сферы для сохранения их территориальной доступности. Ну не может Псковская область сравниться с Московской или Краснодарским краем! И не только она, схожие проблемы у всего Нечерноземья, свой букет проблем у восточных регионов с низкой освоенностью и редкой сетью поселений. Стрижка под одну гребенку приводит к тому, что территориальная доступность социальных услуг в Псковской области сокращается опережающими темпами.

Если мы хотим, чтобы интересы регионов учитывались, чтобы бюджетная оптимизация, которая действительно необходима, не проводилась такими варварскими методами, регионы и их жители должны иметь право голоса при принятии решений. Это означает отказ от пресловутой «вертикали власти», децентрализацию системы управления, прозрачные правила распределения трансфертов, подотчетность региональных и муниципальных органов власти не только федеральным властям, но и населению, стимулирование конкуренции регионов за инвестиции и человеческий капитал и многое другое – все то, что называется модернизацией институтов (норм и правил). Если модернизации институтов не будет, население Псковской области останется заложником решений, принятых без учета его интересов. Вера в «доброго царя» для России традиционна, но лучше бы нам всем научиться влиять на принятие решений, касающихся нашей жизни.

Наталья ЗУБАРЕВИЧ, профессор МГУ, директор региональной программы Независимого института социальной политики.
Специально для «Псковской губернии»